Octubre 2026
Anyela Tatiana Agredo
Idea central
La motivación de los actos administrativos constituye
una garantía esencial del debido proceso.
No se satisface con afirmar que existe una deuda,
señalar unos periodos o enunciar una cifra global.
En los procedimientos de determinación de aportes,
la administración debe exponer de manera clara,
suficiente y verificable los hechos, las normas,
los trabajadores involucrados, los periodos analizados,
el ingreso base de cotización y la metodología
utilizada para cuantificar la obligación.
La existencia de plataformas tecnológicas,
aplicativos o portales de consulta no reemplaza
esta obligación. El aportante debe poder comprender
la determinación a partir del propio acto
y de los documentos que jurídicamente lo integran.
Relevancia práctica:
Una liquidación que no explica cómo se obtuvo
la deuda limita la posibilidad de verificar el cálculo,
identificar errores, aportar pruebas y ejercer
adecuadamente los derechos de defensa y contradicción.
Introducción
La motivación de los actos administrativos constituye
una de las principales garantías del debido proceso
en las actuaciones adelantadas por la administración.
No se trata de una exigencia meramente formal
ni de un requisito ritualista.
Es una condición indispensable para que el ciudadano
conozca las razones de hecho y de derecho
que sustentan una decisión que afecta su esfera jurídica
y, en consecuencia, pueda ejercer de manera real
y efectiva sus derechos de defensa y contradicción.
Recientemente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
analizó la nulidad de actos expedidos dentro
de procedimientos de determinación de obligaciones
por aportes al Sistema General de Pensiones
adelantados por la Administradora Colombiana de Pensiones,
COLPENSIONES.
En esta línea de decisiones, la jurisdicción concluyó
que la ausencia de una motivación suficiente
configura un vicio que afecta la validez
de los actos administrativos cuestionados.
La discusión no se limita a establecer
si la entidad cuenta con competencia legal
para determinar y cobrar obligaciones.
También exige verificar si el aportante
pudo conocer con precisión qué se le atribuye,
cómo se calculó la obligación y cuáles hechos,
documentos y operaciones sustentan el valor reclamado.
La validez de una decisión administrativa
no depende únicamente de la posible existencia material
de una obligación, sino también de que la administración
explique adecuadamente el proceso lógico, jurídico
y probatorio utilizado para determinarla.
1. La motivación no se satisface con afirmar que existe una deuda
La causa o motivo del acto administrativo
está conformada por la valoración que realiza
la administración respecto de los hechos
y fundamentos jurídicos que justifican su expedición.
En esa medida, existe falta de motivación
cuando la autoridad omite explicar las razones
fácticas, jurídicas y técnicas que sustentan
su decisión.
Esta omisión impide que el destinatario:
- Comprenda el origen de la obligación.
- Verifique la exactitud del cálculo.
- Identifique errores o inconsistencias.
- Controvierta los fundamentos de la decisión.
- Aporte pruebas dirigidas a desvirtuarla.
En los actos de determinación de aportes,
la simple identificación de periodos
y valores reclamados no explica cómo se originó
la deuda ni permite reconstruir
las operaciones realizadas por la entidad.
Motivación insuficiente:
Indicar únicamente el nombre del aportante,
los periodos revisados y el valor total
no permite conocer qué trabajadores originaron
la diferencia, cuál fue el IBC utilizado
ni cómo se obtuvo el monto reclamado.
2. La competencia de la entidad no reemplaza el deber de explicar
El análisis judicial no se agota
en verificar si la entidad tiene competencia
para determinar y cobrar obligaciones a su favor.
La existencia de una habilitación legal
no exonera a la administración de motivar
adecuadamente cada decisión.
La competencia responde a la pregunta:
¿La entidad está facultada para adelantar
la actuación y expedir el acto?
La motivación responde a una pregunta diferente:
¿Cuáles hechos, normas, pruebas y operaciones
justifican la obligación determinada
en el caso concreto?
Una entidad puede tener plena competencia
para fiscalizar y cobrar, pero expedir
un acto inválido si no expone las razones
que sustentan la decisión particular.
3. El nivel de detalle exigido en los actos de determinación de aportes
Tratándose de actos mediante los cuales
se determinan obligaciones derivadas
de aportes al sistema de seguridad social,
la motivación exige un nivel de detalle
que permita conocer no solamente
la existencia de una presunta deuda,
sino también la forma en que fue liquidada.
La información debe permitir reconstruir
el razonamiento y las operaciones efectuadas
por la administración.
No es suficiente presentar el resultado final.
También debe explicarse el procedimiento
mediante el cual se llegó a ese resultado.
| Elemento
|
Información necesaria
|
|
Conducta investigada
|
Identificar si se atribuye omisión,
mora, inexactitud, diferencia de pago
u otra conducta concreta.
|
|
Periodos
|
Precisar los meses o ciclos
respecto de los cuales se determina
la obligación.
|
|
Trabajadores involucrados
|
Individualizar los cotizantes
que originan la diferencia o la deuda.
|
|
Días laborados
|
Indicar los días utilizados
para efectuar la liquidación.
|
|
Pagos considerados
|
Explicar cuáles pagos fueron incluidos,
descontados, imputados o desconocidos.
|
|
Ingreso base de cotización
|
Identificar el IBC utilizado
para cada cotizante y periodo.
|
|
Metodología
|
Exponer las operaciones, porcentajes
y reglas aplicadas para obtener
el valor final.
|
4. La individualización protege el derecho de defensa
Los elementos anteriores constituyen
la base misma de la determinación administrativa.
Sin esta información, el destinatario
carece de herramientas para:
- Revisar si los trabajadores relacionados
estuvieron efectivamente vinculados.
- Confirmar si los periodos coinciden
con sus registros de nómina y PILA.
- Verificar los días laborados
y las novedades reportadas.
- Contrastar el IBC utilizado
con los pagos realizados.
- Identificar pagos que no fueron imputados.
- Aportar planillas, contratos,
comprobantes o novedades para controvertir
la obligación.
Una cifra global no permite identificar
qué parte del cobro corresponde a cada trabajador,
periodo o diferencia.
Tampoco permite establecer si el error
proviene del aportante, de la entidad,
de la información histórica o de la imputación
de los pagos.
El aportante no puede controvertir adecuadamente
una obligación cuya composición desconoce.
5. La identificación de periodos y valores no es suficiente
Uno de los aspectos reiterados
por la jurisprudencia consiste en que
la identificación exclusiva de periodos
y valores no satisface el deber de motivación.
Esa información permite conocer
cuánto reclama la entidad
y a qué intervalo temporal corresponde,
pero no explica:
- Qué originó la diferencia.
- Qué trabajador la produjo.
- Qué base se utilizó.
- Qué pago fue desconocido.
- Qué novedad fue omitida.
- Qué operación generó el resultado.
Por ello, el acto debe ir más allá
de la enunciación del monto.
Debe permitir que el aportante
comprenda y replique el cálculo.
Señal de alerta:
Si el aportante necesita formular múltiples solicitudes
de información para determinar qué le están cobrando,
puede existir una deficiencia en la motivación
del acto administrativo.
6. La Sentencia 29259 del Consejo de Estado
La Sección Cuarta del Consejo de Estado,
mediante Sentencia 29259 del 1 de octubre de 2026,
examinó nuevamente el estándar de motivación
de las liquidaciones certificadas de deuda
expedidas por COLPENSIONES.
La controversia giró alrededor de una pregunta concreta:
¿Basta con indicar los periodos
y los valores cobrados para motivar
una liquidación certificada de deuda
por aportes a pensión?
La respuesta fue negativa.
El acto debe identificar:
- Los trabajadores que originan la deuda.
- El ingreso base de cotización utilizado.
- Los pagos descontados o imputados.
- La metodología aplicada para calcular el valor.
La providencia reiteró el criterio
de la Sentencia 27144 del 23 de noviembre de 2023,
proferida entre las mismas partes,
y confirmó que la motivación debe permitir
al aportante verificar y controvertir
la determinación.
Regla jurisprudencial
Una liquidación certificada de deuda
no se encuentra suficientemente motivada
cuando se limita a indicar periodos
y valores sin individualizar los elementos
fácticos, técnicos y económicos
que integran la obligación.
7. Los mecanismos tecnológicos no reemplazan la motivación
Otro de los aspectos más relevantes
de la jurisprudencia es la valoración
de las herramientas tecnológicas utilizadas
por las entidades para permitir la consulta,
depuración o pago de obligaciones.
La existencia de una plataforma electrónica
puede facilitar la gestión de la información.
Sin embargo, no sustituye el deber
de motivar adecuadamente el acto administrativo.
La obligación de exponer las razones
que sustentan la decisión debe cumplirse:
- Dentro del propio acto administrativo.
- En los anexos que lo acompañan
y forman parte integral de la actuación.
- Mediante documentos claramente identificados,
accesibles y vinculados a la decisión.
Una remisión genérica a un portal,
aplicativo o instructivo no resulta suficiente
si el aportante no puede identificar
la información indispensable para comprender
la liquidación.
Tampoco satisface el deber de motivación
que la información:
- No se encuentre disponible.
- Sea incompleta.
- Cambie después de expedirse el acto.
- No pueda descargarse o conservarse.
- No esté claramente asociada
con la obligación determinada.
La tecnología puede facilitar el acceso
a la información, pero no puede convertirse
en un sustituto de la motivación
exigida por el ordenamiento jurídico.
8. El Portal Web del Aportante y su función operativa
El Portal Web del Aportante de COLPENSIONES
permite a empleadores y aportantes:
- Consultar estados de cuenta.
- Conocer obligaciones consolidadas
y detalladas por cotizante.
- Corregir determinadas inconsistencias.
- Pagar diferencias mediante PSE.
- Obtener certificaciones de pagos.
- Cargar medios magnéticos.
- Informar posibles inconsistencias
mediante formularios electrónicos.
Estas funcionalidades pueden apoyar
la depuración de información
y la gestión de obligaciones.
No obstante, su utilidad operativa
no elimina la obligación jurídica
de explicar la determinación
en el acto correspondiente.
| Portal del Aportante
|
Acto administrativo motivado
|
| Herramienta operativa de consulta,
depuración y pago.
|
Decisión jurídica que determina
una obligación a cargo del aportante.
|
| Puede contener información dinámica
o sujeta a actualización.
|
Debe permitir identificar las razones
existentes al momento de expedir la decisión.
|
| Facilita actuaciones posteriores
del aportante.
|
Debe garantizar desde su expedición
el conocimiento y la contradicción.
|
9. La relación entre motivación y debido proceso
La ausencia de motivación suficiente
trasciende el ámbito formal.
Tiene una incidencia directa
sobre el debido proceso.
Cuando la administración omite individualizar
los elementos que sirvieron de sustento
a la obligación determinada, dificulta
o imposibilita el ejercicio efectivo
del derecho de defensa.
El administrado no puede controvertir
aquello que desconoce ni aportar pruebas
dirigidas a desvirtuar hechos
que nunca fueron claramente expuestos.
La relación puede resumirse así:
INFORMACIÓN → COMPRENSIÓN
→ CONTRADICCIÓN → DEFENSA EFECTIVA
Cuando falta la información inicial,
toda la cadena de garantías
resulta comprometida.
10. Falta de motivación y falsa motivación
Aunque ambas figuras pueden afectar
la validez del acto administrativo,
no son idénticas.
| Vicio
|
Manifestación
|
|
Falta de motivación
|
La entidad omite explicar
los hechos, normas, pruebas
u operaciones que sustentan
la decisión.
|
|
Falsa motivación
|
Las razones expuestas no corresponden
con la realidad, parten de hechos inexistentes,
omiten pruebas determinantes
o conducen a una conclusión
que no se desprende del expediente.
|
La jurisprudencia reciente también ha examinado
casos en los que COLPENSIONES
no valoró adecuadamente pruebas de pago
aportadas durante la actuación.
No basta con motivar formalmente el acto.
Las razones expuestas deben tener correspondencia
con los hechos y con las pruebas
que integran el expediente.
11. ¿Qué debería revisar el aportante?
Cuando recibe una liquidación certificada
o un acto que determina aportes,
el aportante debería verificar:
| Verificación
|
Pregunta de control
|
|
Conducta
|
¿El acto explica si se atribuye
omisión, mora, diferencia
o inexactitud?
|
|
Trabajadores
|
¿Identifica individualmente
a los cotizantes involucrados?
|
|
Periodos
|
¿Indica los meses exactos
objeto de la determinación?
|
|
IBC
|
¿Permite identificar la base
utilizada para cada trabajador
y periodo?
|
|
Pagos
|
¿Explica cuáles pagos fueron imputados,
descontados o desconocidos?
|
|
Metodología
|
¿Puede replicarse el cálculo
con la información entregada?
|
|
Pruebas
|
¿La entidad valoró los documentos
aportados durante la actuación?
|
12. Documentos que conviene preservar
La defensa no depende únicamente
de identificar la deficiencia del acto.
También exige soportar adecuadamente
la realidad laboral y los pagos realizados.
Se recomienda conservar:
- Planillas PILA.
- Comprobantes de pago.
- Nóminas de los periodos discutidos.
- Contratos de trabajo.
- Novedades de ingreso y retiro.
- Licencias, incapacidades y suspensiones.
- Correcciones de planilla.
- Certificaciones de pagos.
- Respuestas presentadas en la actuación.
- Constancias y capturas del portal.
- Actos administrativos y sus anexos.
Recomendación probatoria:
Cuando la información se consulta
en una plataforma dinámica,
conviene descargar, fechar y conservar
los reportes utilizados para preparar la defensa.
13. Ruta de revisión del acto administrativo
| Paso
|
Frente
|
Acción
|
| 1 |
Integridad |
Verificar el acto, anexos,
soportes y constancias de notificación.
|
| 2 |
Individualización |
Identificar trabajadores,
periodos, IBC, pagos y diferencias.
|
| 3 |
Metodología |
Intentar reconstruir el cálculo
efectuado por la entidad.
|
| 4 |
Contraste |
Comparar la liquidación
con nómina, PILA, novedades
y soportes históricos.
|
| 5 |
Pruebas |
Organizar documentos para explicar
y desvirtuar cada diferencia.
|
| 6 |
Recursos |
Revisar términos, procedencia
y estrategia de contradicción.
|
| 7 |
Riesgo judicial |
Evaluar la legalidad del acto
y la necesidad de acudir
a la jurisdicción competente.
|
¿Su empresa recibió una liquidación que no explica la deuda?
Antes de pagar, depurar o aceptar
el valor reclamado, debe verificarse
si el acto identifica los trabajadores,
los periodos, el IBC, los pagos
y la metodología utilizada.
La revisión también debe establecer
si la entidad valoró las pruebas aportadas
y si la información del portal
forma realmente parte de la motivación.
Una evaluación jurídica y probatoria oportuna
permite identificar defectos de motivación,
diferencias en los cálculos
y riesgos que deben ser controvertidos
dentro de los términos legales.
Para revisar una actuación de determinación
de aportes, puede comunicarse con
contacto@vinnuretti.com
.
Reflexión final
La jurisprudencia reafirma la estrecha relación
entre el deber de motivación
y la garantía del debido proceso
en los procedimientos de determinación
de obligaciones económicas.
Más allá de la facultad legal
de las entidades públicas para fiscalizar,
determinar y cobrar obligaciones a su favor,
dichas competencias deben ejercerse
con estricta observancia
de las garantías procesales.
La motivación del acto administrativo
no se agota en la enunciación
de una cifra o en la invocación
de normas jurídicas.
Exige la exposición clara,
suficiente y verificable
de los elementos que permiten comprender
cómo y por qué se llegó
a una determinada conclusión.
En esa medida, la validez de la decisión
no depende únicamente
de la existencia material
de una obligación.
También depende de que la administración
explique adecuadamente el proceso lógico,
jurídico y probatorio
que la condujo a determinarla.
La administración no solamente debe decidir.
Debe explicar de forma clara, verificable
y completa por qué decide
y cómo determina la obligación.
Fuentes de referencia
Nota editorial:
Este contenido tiene finalidad informativa
y no reemplaza el análisis jurídico
de un acto administrativo concreto.
La estrategia de defensa debe considerar
el contenido completo del acto,
sus anexos, la fecha de notificación,
los recursos procedentes
y las pruebas disponibles.
