Septiembre 2026
Anyela Tatiana Agredo
Idea central
Cuando la UGPP utiliza una declaración de renta para reconstruir
la capacidad económica de un trabajador independiente, debe asumir
integralmente el contenido del documento y no únicamente los elementos
que favorecen el ejercicio de su facultad fiscalizadora.
La presunción de veracidad prevista en el artículo 746
del Estatuto Tributario cobija tanto los ingresos como los costos,
deducciones y gastos declarados, salvo que exista una actuación
probatoria válida que permita desvirtuarlos.
Introducción
La determinación del Ingreso Base de Cotización, IBC,
de los trabajadores independientes ha sido uno de los asuntos
más controvertidos dentro de los procesos de fiscalización
adelantados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,
UGPP.
Particularmente, las discusiones se han concentrado
en la facultad de la entidad para utilizar las declaraciones
tributarias como mecanismo de reconstrucción de ingresos
y en la posibilidad de desconocer los costos y gastos
informados por los contribuyentes en esas mismas declaraciones.
Tanto el Consejo de Estado como distintos tribunales
administrativos han desarrollado una línea jurisprudencial
según la cual la UGPP no puede utilizar de manera fragmentada
la declaración del impuesto sobre la renta, tomando únicamente
los ingresos reportados e ignorando los costos, deducciones
y gastos declarados en el mismo documento.
Esta orientación parte de reconocer que la presunción
de veracidad de la declaración tributaria protege
la totalidad de la información consignada por el contribuyente
y no solamente aquellos elementos que favorecen
el ejercicio fiscalizador de la administración.
La declaración del impuesto sobre la renta no puede leerse a medias:
si sirve para acreditar los ingresos del aportante,
también debe servir para analizar los costos y gastos asociados
a la generación de esos ingresos.
1. La declaración de renta como prueba integral
Tradicionalmente, la UGPP ha acudido a las declaraciones
de renta de los trabajadores independientes para determinar
su capacidad económica y establecer los ingresos efectivamente
percibidos durante los períodos fiscalizados.
Sin embargo, en distintas actuaciones administrativas
se observó que la entidad tomaba como referencia exclusivamente
los renglones correspondientes a los ingresos, mientras desconocía
los costos y deducciones registrados por el contribuyente
para desarrollar su actividad económica.
Frente a esta práctica, la jurisprudencia ha sido enfática
en señalar que la declaración tributaria constituye
un documento que debe valorarse integralmente.
En consecuencia, si la administración utiliza dicho instrumento
como prueba para acreditar los ingresos del aportante,
también debe considerar las erogaciones necesarias asociadas
a la generación de esos ingresos.
Valoración probatoria:
La administración no puede reconocer la idoneidad de la declaración
de renta únicamente respecto de los elementos que incrementan
el IBC y desconocerla frente a los conceptos que lo reducen.
2. El principio de indivisibilidad de la prueba documental
La valoración integral de la declaración de renta también
encuentra respaldo en el principio de indivisibilidad
de la prueba documental.
Conforme al artículo 250 del Código General del Proceso,
la prueba que resulta de los documentos públicos y privados
es indivisible.
Aplicado a los procesos de fiscalización de aportes,
este principio impide que la UGPP utilice una parte
de la declaración tributaria para demostrar los ingresos
y, simultáneamente, descarte la información relacionada
con los costos y gastos que favorecen al aportante.
La declaración de renta no puede dividirse artificialmente
para aceptar los elementos que incrementan la base de cotización
y rechazar los que permiten determinar la realidad económica
del trabajador independiente.
3. El alcance de la presunción de veracidad
El artículo 746 del Estatuto Tributario consagra
la presunción de veracidad de los hechos consignados
en las declaraciones tributarias, siempre que no exista
una comprobación especial en contrario.
La disposición no distingue entre ingresos, costos,
deducciones o demás elementos declarados.
Por esta razón, la presunción recae sobre la totalidad
del contenido informado por el contribuyente.
Mientras la declaración conserve su validez y no haya sido
modificada mediante los mecanismos previstos en la legislación
tributaria, las autoridades deben reconocer su eficacia jurídica
y probatoria.
Regla probatoria
Si la UGPP utiliza la declaración tributaria como prueba
de los ingresos obtenidos por el aportante, debe valorar
también los costos y deducciones registrados
en el mismo documento.
La entidad puede adelantar comprobaciones especiales,
pero no puede desconocer esos conceptos sin desplegar
una actividad probatoria que permita desvirtuarlos.
4. Límites competenciales de la UGPP
Uno de los aspectos más relevantes de las providencias
analizadas consiste en la precisión que realizan
respecto de los límites competenciales de la UGPP.
Los jueces contencioso-administrativos han señalado
que la declaración de renta goza de una presunción legal
que solamente puede ser desvirtuada mediante los instrumentos
establecidos en la legislación tributaria.
Mientras la DIAN no haya modificado o cuestionado válidamente
la declaración presentada por el contribuyente,
las demás autoridades deben partir de su validez
y eficacia jurídica.
Esto no significa que la UGPP carezca de facultades
para verificar los costos o solicitar soportes adicionales.
Significa que, cuando utiliza la declaración de renta
como prueba principal de los ingresos, no puede desconocer
unilateralmente las demás partidas incorporadas
en ese mismo documento sin demostrar su improcedencia.
Aclaración importante:
La línea jurisprudencial no impide que la UGPP fiscalice
los costos y gastos. La entidad puede solicitar soportes,
adelantar comprobaciones especiales y controvertir
su procedencia. Lo que no puede hacer es descartarlos
automáticamente mientras utiliza los ingresos declarados
para construir el IBC.
5. Consolidación jurisprudencial del Consejo de Estado
La posición sobre la valoración integral de la declaración
de renta no corresponde a una interpretación aislada.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado ha reiterado,
en diferentes providencias, que la UGPP debe considerar
los costos y gastos registrados cuando utiliza
la declaración tributaria para determinar los ingresos
del trabajador independiente.
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Providencia
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Referencia
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Regla relevante
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Sentencia del 24 de octubre de 2024
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Radicación 73001-23-33-000-2021-00200-01
Número interno 28615
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Si la UGPP utiliza la declaración de renta
para acreditar los ingresos, debe considerar
también los costos y gastos registrados,
sin perjuicio de solicitar comprobaciones especiales.
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Sentencia 28347 de 2025
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Sección Cuarta del Consejo de Estado
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La declaración de renta es una fuente probatoria
integral. Los costos y deducciones deben considerarse
al determinar el IBC cuando la administración
utiliza el documento para establecer los ingresos.
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Sentencia del 27 de noviembre de 2025
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Radicación 25000-23-37-000-2019-00037-01
Número interno 28904
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La presunción de veracidad cobija integralmente
la declaración, incluidos los costos y gastos,
sin perjuicio de que la UGPP pueda desvirtuarlos
mediante prueba en contrario.
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6. Aplicación práctica de la regla jurisprudencial
En uno de los asuntos trabajados por la firma,
el Consejo de Estado aplicó esta tesis al analizar
la determinación del IBC correspondiente al año gravable 2014.
La UGPP tomó como referencia los ingresos consignados
en la declaración de renta, pero omitió considerar
los costos y deducciones incluidos en el mismo documento.
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Concepto
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Valor
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Ingresos declarados
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$488.182.000
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Costos y deducciones declarados
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$433.701.000
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Renta neta utilizada para reliquidar el IBC
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$54.481.000
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La diferencia entre los ingresos brutos y las erogaciones
declaradas permitió establecer la renta neta que debía servir
como punto de referencia para la reliquidación del IBC.
El caso demuestra que desconocer los costos y deducciones
puede producir una base de cotización artificialmente elevada
que no corresponde con los ingresos realmente obtenidos
por el trabajador independiente.
La realidad económica del aportante no puede reconstruirse
únicamente a partir de los ingresos brutos cuando la misma
declaración tributaria contiene las erogaciones necesarias
para producirlos.
7. Costos y gastos: ¿cuáles pueden ser reconocidos?
Las decisiones judiciales no establecen que cualquier
erogación declarada sea automáticamente deducible
para efectos de determinar el IBC.
Los costos y gastos deben corresponder a expensas necesarias
para el desarrollo de la actividad económica y cumplir
los criterios establecidos en el artículo 107
del Estatuto Tributario.
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Criterio
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Alcance
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Relación de causalidad
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La erogación debe guardar relación con la actividad
generadora del ingreso.
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Necesidad
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El costo o gasto debe resultar necesario
según las características de la actividad económica.
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Proporcionalidad
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La cuantía debe guardar una relación razonable
con el ingreso, la actividad y las condiciones
en las que se desarrolla.
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Aclaración importante:
La presunción de veracidad no transforma automáticamente
cualquier erogación en un costo admisible para efectos del IBC.
Los conceptos deben cumplir los criterios jurídicos aplicables.
Sin embargo, la UGPP no puede descartarlos sin desarrollar
la actividad probatoria necesaria para controvertirlos.
8. La carga probatoria frente al rechazo de las erogaciones
Cuando los costos y gastos han sido incorporados
en una declaración de renta que conserva su presunción
de veracidad, la UGPP no puede simplemente eliminarlos
de la depuración del ingreso.
Si la entidad considera que determinados conceptos
son inexistentes, improcedentes, desproporcionados
o artificiales, deberá adelantar las actuaciones
necesarias para demostrarlo.
Esto puede incluir solicitudes de comprobación especial,
análisis de los documentos aportados y valoración de las pruebas
recaudadas durante el procedimiento administrativo.
Lo que no resulta jurídicamente admisible es aceptar
la declaración para probar los ingresos e ignorarla
respecto de las partidas que favorecen al aportante.
9. Implicaciones prácticas para los procesos de fiscalización
La consolidación de esta línea jurisprudencial produce
importantes efectos para los contribuyentes sometidos
a procesos de fiscalización por parte de la UGPP.
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Reafirma que la determinación del IBC debe atender
los ingresos realmente percibidos por el trabajador independiente.
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Fortalece el valor probatorio integral
de las declaraciones tributarias.
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Impide interpretaciones parciales de los documentos
utilizados por la administración.
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Exige que el rechazo de costos y gastos tenga
una justificación jurídica y probatoria suficiente.
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Evita la construcción de bases de cotización
artificialmente elevadas.
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Fortalece el debido proceso y el derecho
de defensa de los aportantes.
10. Elementos para la defensa del aportante
Cuando la UGPP utiliza la declaración de renta
para formular ajustes al IBC, el aportante debe verificar:
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Verificación
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Pregunta de control
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Fuente de los ingresos
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¿La entidad tomó los ingresos directamente
de la declaración tributaria?
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Costos y deducciones
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¿La UGPP consideró las erogaciones declaradas
por el contribuyente?
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Comprobación especial
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¿La entidad solicitó o practicó pruebas
dirigidas a controvertir dichos conceptos?
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Motivación
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¿El acto explica las razones jurídicas
y probatorias por las cuales se rechazaron
los costos o gastos?
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Depuración del ingreso
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¿El IBC corresponde a los ingresos efectivamente
percibidos después de considerar las erogaciones
procedentes?
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Sanciones
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¿Las sanciones fueron ajustadas conforme
al IBC correctamente determinado?
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Tesis central
Cuando la UGPP acude a la declaración de renta
para reconstruir la realidad económica del aportante,
debe asumir integralmente su contenido.
La presunción de veracidad del artículo 746
del Estatuto Tributario no puede aplicarse selectivamente.
Si los ingresos declarados sirven para sustentar
una liquidación oficial, los costos y gastos consignados
en la misma declaración deben considerarse al determinar
el IBC, salvo que sean desvirtuados mediante
una actuación válida.
¿La UGPP determinó su IBC únicamente con ingresos brutos?
Una liquidación construida con los ingresos
de la declaración de renta, pero sin valorar
los costos y gastos informados en el mismo documento,
puede desconocer la realidad económica del aportante.
La revisión debe establecer si la entidad valoró
integralmente la declaración, practicó comprobaciones
especiales y motivó adecuadamente el rechazo
de las erogaciones.
Una defensa técnica y probatoria oportuna
puede reducir el IBC, modificar las sanciones
y evitar el pago de obligaciones determinadas
sobre bases artificialmente elevadas.
Conclusión
La jurisprudencia reciente evidencia una regla
cada vez más clara: la declaración tributaria
constituye una prueba integral que no puede utilizarse
selectivamente.
La presunción de veracidad establecida en el artículo 746
del Estatuto Tributario cobija la totalidad
de la información consignada por el contribuyente.
Si los ingresos declarados sirven para sustentar
una liquidación oficial, los costos y gastos incorporados
en esa misma declaración también deben ser considerados
al determinar el ingreso base de cotización,
salvo que exista una actuación válida que desvirtúe
su procedencia.
Esta posición preserva la coherencia del sistema probatorio,
fortalece los principios de seguridad jurídica,
buena fe y debido proceso, y evita que la fiscalización
parafiscal desconozca la realidad económica previamente
incorporada al ordenamiento tributario.
La discusión no consiste en negar las facultades
de fiscalización de la UGPP. Consiste en exigir
que, cuando utilice la declaración tributaria
como soporte probatorio, la valore como un documento integral
y no como una fuente selectiva de información.
Fuentes de referencia
Nota editorial:
Este contenido tiene finalidad informativa y no reemplaza
el análisis jurídico, tributario y probatorio
de un caso concreto. La procedencia de cada costo
o gasto debe evaluarse según su relación de causalidad,
necesidad, proporcionalidad y los soportes disponibles
dentro del procedimiento administrativo.
